Notions : inégalités spatiales, organisation de l’espace
Mots clés :différences, disparités, mailles, position , ressources, justice spatiale, aménagement du territoire.
Différences spatiales,
contrastes spatiaux, inégalités spatiales, disparités spatiales : comment s’y
retrouver dans la diversité du vocabulaire utilisé pour comparer des lieux
entre eux.
Ce n’est qu’au terme d’un parcours où seront analysés les sources
des inégalités et les remèdes apportées à celles-ci que nous tenterons de
clarifier le vocabulaire utilisé. Nous partirons d’une définition simple de
l’inégalité : ce qui peut-être mesuré comme différent. Elle renvoie à la
différence de valeur entre deux objets ( deux états, deux régions, deux quartiers, etc.).
1. Les inégalités dépendent des lieux
« Il existe des inégalités d’origine géographique qui dépendent des caractères des lieux où l’on vit »[1]
Nous nous interrogerons sur les inégalités qui existent entre les mailles confectionnées par les sociétés (Etats, régions, communes, etc.). [2] L’inégalité, dont il est question ici, concerne l’exercice du pouvoir et l’accès aux richesses. Au sein de chaque maille, les sociétés disposent de plus ou moins de potentialités pour exercer sur l’espace environnant des pouvoirs de domination. De même, les sociétés y disposent de plus ou moins d’atouts pour créer, s’offrir et se répartir les richesses matérielles ou culturelles.
La dimension de ces mailles, leur position à la surface de la terre, les ressources ainsi réservées aux populations qui y demeurent, la densité de population qu’elles abritent, sont source d’inégalités qui sont d’origine géographique. La combinaison de ces quatre éléments (dimension, position, ressources, densité de population) et leur articulation avec d’autres facteurs sociaux et culturels expliquent les inégalités entre mailles.
1.1 L’inégalité d’accès aux ressources
selon les mailles.
Nous prendrons, ici, l’exemple des Etats. Le découpage du monde par les frontières conduit à de grandes inégalités de ressources « naturelles » entre les Etats. L’Arabie Saoudite possède à elle seule 25% des réserves mondiales de pétrole alors qu’elle ne représente que 0,3% de la population mondiale. Les Etats du Sahel manquent d’une ressource essentielle : l’eau. Si la terre n’offre pas une répartition homogène des ressources naturelles, l’inégalité résulte de la production par les sociétés des frontières. Mais les ressources (comme les contraintes) ne sont pas, en elles mêmes, des données permanentes et dépendent de la manière dont les sociétés sont en mesure d’en tirer parti (ou d’y échapper). Les richesses, dont il est question, ne sont pas seulement naturelles. Chaque société, dans une maille de l’espace, hérite du travail accumulé par les générations précédentes et d’un espace plus ou moins performant pour faire face aux espaces concurrents.
A l’échelle des régions ou des communes, les découpages produisent aussi de l’inégalité.[3]
1.2 L’inégale dimension des mailles.
L’extrême variété de dimension des Etats produit, entre eux, de l’inégalité. Il y a en particulier une corrélation évidente entre la taille et la quantité de ressources disponibles. Cela dit, de très petits Etats peuvent avoir la chance d’être naturellement richement dotés (cf. le Koweit et son pétrole). Par ailleurs, la contrainte de l’exiguïté et de la faiblesse des ressources peut conduire à la multiplication des échanges avec l’extérieur et produire un comportement collectif d’ouverture sur l’extérieur qui n’est pas sans effet sur la puissance de l’Etat (cf. Japon mais aussi micro-Etats et/ou paradis fiscaux). Enfin, au sein de certaines organisations internationales (Assemblée générale de l’ONU par exemple) les très petits Etats sont représentés à l’égal des grands. Cette égalité entre les Etats produit de l’inégalité entre les habitants de la planète. Ainsi, la voix d’un habitant de l’Inde pèse 100 000 fois moins que celle d’un habitant de Nauru (12 000 habitants)
A plus grande échelle, les circonscriptions électorales fournissent un bon exemple d’inégalités spatiales introduites par les découpages des mailles de l’espace.
1.3 Les effets de l’inégale occupation
humaine
L’inégale densité d’occupation humaine
introduit des inégalités entre les mailles de l’espace. Les faibles densités
conduisent à l’isolement relatif des
populations, un accès plus difficile aux équipements et aux services. Ces
inconvénients atteignent surtout les populations les moins mobiles et les moins
fortunées. Pour les acteurs de la vie économique, les faibles densités
élargissent le champ des marchés potentiels et accroissent les coûts d’acheminement des productions. A
l’échelle des Etats ou de tout autre maillage du territoire, la faible densité accroît enfin les coûts des équipements par habitant.
A l’opposé, des très fortes densités peuvent
constituer des contraintes fortes. Les ressources
par habitant sont moindres (mais cela n’intervient que dans la mesure où
les unités spatiales sont faiblement intégrées dans les échanges mondiaux). La vulnérabilité aux risques est plus grande
(y compris les risques sanitaires). Enfin, les équipements sont plus vites
saturés et la pression sur
l’environnement peut-être plus forte.
1.4 Des positions inégalement favorables
La
position dans l’espace des différentes mailles est également source
d’inégalité. Ainsi, dans un monde où les échanges maritimes jouent un rôle
essentiel, l’enclavement d’un Etat ou d’une région constitue un handicap.
Une façade maritime longée par une intense circulation maritime ou une position
de détroit sont des avantages indéniables. Les effets négatifs de l’enclavement
ont été renforcés par la décision prise au sein de l’ONU d’accorder aux Etats
riverains le monopole d’usage des zones économiques exclusives.
Les avantages de position évoluent. Ainsi, avec l’élargissement de
l’Union Européenne, l’Allemagne connaît
et connaîtra une valorisation de sa position au cœur de l’Europe. La Finlande
et la Grèce sont beaucoup moins bien placées par rapport aux grands courants
d’échanges qui animent aujourd’hui l’Europe.
Mais une position favorable,
présentée ici comme une position d’ouverture aux voisinages et au monde, peut
aussi livrer un espace à la concurrence
et provoquer, provisoirement au moins,
sa fragilisation.
Ces
effets de position peuvent jouer sur la
longue durée. J. Lévy développe l’hypothèse [4],
par exemple, que la position de la France, du Royaume-Uni, de l’Espagne au
« Finistère » de l’isthme européen a permis aux populations qui
vivaient là d’être, très tôt, à l’abri face aux grandes invasions qui ont
balayé le continent eurasiatique. C’est ce qui aurait permis la construction
précoce d’Etats stables dans cette partie de l’Europe.
Ainsi,
dimension, position, ressources disponibles, densité de population, qui sont
des faits spatiaux, sont générateurs d’inégalités spatiales. Mais ils n’ont de sens qu’en interaction les uns
avec les autres. Leurs effets ne sont pas permanents et ils doivent être inclus dans des systèmes explicatifs
comportants des facteurs sociaux, économiques et culturels car les
inégalités spatiales sont produites par les
sociétés.
On
comprend que certains acteurs politiques s’efforcent de réduire les inégalités
spatiales. C’est ce que visent, au sein des Etats, les différentes formes
d’aménagement du territoire. C’est ce qui se produit, à l’échelle mondiale,
avec les différentes formes d’aide au développement ou lorsque des organismes
internationaux imposent des règles communes et équitables aux Etats.
2.
La réduction des
inégalités spatiales
2.1 L’échelle du problème
Les politiques d’aménagement du territoire à l’échelle des Etats ou les politiques d’aide au développement à l’échelle du monde peuvent viser, entre autres, la justice spatiale et devraient, si c’est le cas, avoir pour effet de réduire les inégalités spatiales.
L’aménagement du territoire prend sa source dans les décisions d’un pouvoir reconnu. Il a plus de chance d’avoir cohérence et efficacité que les politiques d’aide au développement. Celles-ci ne peuvent s’appuyer sur des règles incontestées en l’absence d’un « pouvoir mondial » accepté par tous les Etats, en particulier les plus riches.
Entre
l’échelle mondiale et celle des Etats existe, pour nous, en Europe, une échelle
intermédiaire, d’efficacité intermédiaire, puisque l’Union Européenne, par
divers mécanismes aide les régions les moins favorisées de l’Europe des quinze.
2.2 Justice spatiale, égalité, équité,
Précisons l’objectif visé : justice, égalité ou équité.
L’objectif le plus exigeant est celui de la justice spatiale[5], il n’est jamais atteint. Il est d’appréciation difficile puisqu’il renvoie aux sentiments vécus par les populations d’un territoire. La réflexion des acteurs sur la justice spatiale peut orienter des choix politiques. Plus modestement, constater des inégalités, c’est d’abord se donner des instruments pour les mesurer. Il s’agit, ensuite, pour les acteurs de s’interroger sur leur compatibilité avec l’idée qu’ils se font de la justice spatiale.
Cependant, la réduction des inégalités spatiales ne peut être un objectif absolu. Elle doit s’opérer sans détruire la diversité (notamment culturelle) qui constitue une richesse pour la collectivité et sans trop porter atteinte à la performance globale d’un territoire.
Certains préfèrent utiliser le terme d’équité. L’équité est « un partage considéré comme juste… le mot est plus faible qu’égalité, mais il a une valeur plus pratique et peut-être plus éthique … Il est une bonne répartition raisonnable des richesses entre les personnes et éventuellement entre les lieux »[6]. Ce terme a été remis en valeur par le philosophe américain J. Rawls qui considère qu’il est des inégalités justes et, parfois même, que l’accroissement de celles-ci n’est pas condamnable (reste donc équitable) s’il se traduit par l’amélioration du sort des plus défavorisés. Dans le foisonnement des inégalités spatiales qui existent, l’équité consiste pour, l’aménageur qui recherche la justice socio-spatiale, à mettre en œuvre les mesures qui permettent de réduire les inégalités les plus injustes et à ne pas intervenir sur les autres inégalités jugées plus tolérables. Mais sur quel critère va-t-on considérer une inégalité plus acceptable qu’une autre ? Nous sommes, là renvoyés au débat démocratique qui, lui seul, peut donner un contenu à ce qu’est la justice sociale et ici spatiale.
2.3 Concilier les performances des espaces
et l’équité spatiale
« L’aménagement
du territoire a deux fonctions distinctes : améliorer la performance globale des territoires et apporter plus
d’équité par des actions et des mesures spatialement différenciées »
nous dit R Brunet. Certes le premier des objectifs est souvent, dans les faits,
prioritaire et la recherche de l’équité envahit les déclarations plus qu’elle
ne se traduit en acte. Cependant, sauf à croire que des régulations produisent
spontanément de la justice spatiale, force est d’admettre que seule l’intervention publique ( portée ou
poussée par des initiatives citoyennes) peut
tenter de produire de la justice spatiale. Aménager est un acte politique.
Aménager, c’est « choisir ».
Aménager, c’est souvent rompre avec le jeu du marché et le comportement
spontané des acteurs. Ainsi, par exemple, l’aménagement contribue à l’équité
spatiale lorsqu’il facilite la présence et l’entretien d’équipements,
d’activités et de services dans des lieux déprimés ou appauvris. La question
est de savoir jusqu’où il est possible
d’opérer ces transferts de richesses des lieux les plus riches vers les lieux
les plus pauvres sans nuire à la performance globale d’un territoire.
Il convient, cependant de ne pas opposer de manière trop simpliste justice spatiale et performance d’un territoire. Renforcer les pôles les plus dynamiques d’un territoire peut profiter à l’ensemble de ce territoire. De même, veiller à la cohésion d’un territoire et à une répartition équitable sur le territoire de ses aménités peut améliorer les performances d’ensemble de celui-ci.
Ainsi, dans toute décision d’aménagement, la recherche de la justice spatiale s’inscrit dans la définition délicate et éminemment politique d’un intérêt général. Celui-ci peut cacher (et cache souvent) les intérêts de classes dominantes et/ou d’espaces dominants ou des intérêts de corporations, de groupes de pression etc…[7]. La définition d’un intérêt général, qui surplombe les intérêts particuliers est, cependant le propre des sociétés démocratiques. Mais sa construction est, dans ces sociétés, une visée plus qu’une réalité. Elle dépend de la qualité, toujours relative, du débat démocratique mis en place pour le définir. Une fois l’intérêt général défini à l’échelle d’un territoire, des unités de tailles inférieures peuvent se voir imposer, en son nom, des aménagements qui ne correspondent pas à leur intérêts (le passage d’une autoroute, la réouverture d’un tunnel…). La justice spatiale consiste alors à minimiser les effets négatifs de l’aménagement et à offrir des compensations au terme d’un dialogue avec les parties concernées.
2.4 Les discriminations positives et leurs
effets parfois pervers
Dans les faits, la recherche de la justice spatiale conduit à traiter différemment des régions au sein d’un territoire. Cela peut apparaître comme contraire à une certaine idée de l’égalité des citoyens devant la loi. Mais l’existence de l’injustice spatiale se heurte aussi à cette idée. Beaucoup de communes, de régions de France ou de pays plus pauvres de l’Europe ont tiré profit, sans doute, de ces mesures de discriminations positives. Celles-ci peuvent avoir, cependant, des effets pervers. Ainsi, à l’échelle des villes françaises, l’instauration de certaines zones franches en banlieue ou de zones d’éducation prioritaire (ZEP) a-t-elle désigné ces lieux comme des « espaces à problèmes ». Ce qui a donc été gagné en terme d’aides, d’avantages divers et de subventions a été perdu en terme d’image.
Pour conclure : retour sur la notion d’inégalité spatiale.
Revenons, pour terminer, à notre préoccupation de départ, définir la notion d’inégalité spatiale et les termes qui lui sont proches, différences, contrastes, et disparités.
Des trois concepts, le plus large est celui de différence. La différenciation des lieux est un fait banal et d’utilisation ancienne pour le géographe. L’espace n’est pas isotrope. Il comporte, nous l’avons vu, des différences qui génèrent des inégalités. Ce concept est descriptif, neutre. Quand on dit, par exemple, que la densité de la population est nettement plus faible à l’ouest qu’à l’est de la Chine, on est dans le registre de la différence. La différence est une richesse. Elle stimule l’échange. On évoquera les contrastes spatiaux lorsque les différences sont accusées ou que l’objet de la réflexion est de souligner les différences qui existent au sein d’un espace.
En revanche, les concepts d’inégalité et de disparité font référence à un objectif de justice spatiale qui n’est pas atteint. Les deux termes sont connotés négativement. Les constater revient implicitement à souhaiter plus d’égalité. C’est le cas quand les géographes disent que le niveau de vie est inférieure dans les régions de l’ouest de la Chine, que l’espérance de vie y est plus faible, etc. La réflexion sur l’inégalité est plus récente en géographie et correspond à un moment où la géographie s’est davantage définie comme une science sociale.
Les différences et les inégalités partent de constats, à partir desquels le géographe peut se poser la question la justice. Ces constats peuvent s’appuyer sur des mesures. Les inégalités ne sont pas forcément perçues comme des injustices.[8] Les disparités sont des inégalités ressenties comme des injustices par les populations qui les subissent. Elles s’éprouvent. Ce sont des représentations subjectives. De faibles inégalités peuvent être vécues comme des disparités. De fortes inégalités spatiales, si elles sont ignorées par ceux qui vivent les situations les moins favorables, ne sont pas des disparités. L’idée de disparité est plus récente encore en géographie. Elle est l’acquis d’une géographie sensible aux rapports vécus des hommes avec leur espace.
On le voit, la question des inégalités spatiales déborde la seule réflexion « scientifique ». La réflexion scientifique permet de prendre en compte la complexité des interactions qui entrent en jeu dans l’analyse des inégalités. Elle permet de tenter des prévisions sur les effets des mesures d’aménagement envisagées. Mais cette question n’échappe pas à une réflexion politique et éthique qui relève du citoyen.
[1] R Brunet, Les mots de la géographie, Reclus, 1992
[2] Notre réflexion doit beaucoup à un article de B. Bret, paru dans l’Information géographique 1996, 60, 10 à 19, Les inégalités, une question de géographie politique.
[3] Nous ne citerons qu’un exemple bien connu, celui des découpages communaux qui aboutissent à de grandes inégalités quant au potentiel fiscal des communes.
[4] J. Lévy, Europe, une géographie, Hachette, 1997
[5] C’est A. Reynaud qui a, le premier, introduit la réflexion sur la justice spatiale avec son ouvrage Société, espace et justice : inégalités régionales et justice socio-spatiale, Paris, PUF, 1981
[6] Brunet R, Les mots de la géographie, Reclus, 1992
[7] Ainsi, les mesures qui ont facilité la décentralisation des industries vers la France de l’Ouest ont finalement correspondu étroitement aux mouvements nécessaires d’ateliers vers des « réservoirs de main-d’œuvre bon marché »
[8] R. Brunet prend l’exemple du taux de mortalité plus élevé dans le Sud de la France que dans le Nord, il s’agit d’une inégalité qui tient à l’âge plus élevé de la population dans le Sud. Si disparité il y a, elle est plutôt aux dépens d’un Nord de la France où, toutes choses égales par ailleurs, on meurt plus jeune que dans le sud. (Le déchiffrement du monde, Belin, 2001, p 288)